亓俊国，王彦平，孙静丨双重属性视域下高校学历继续教育的治理困境与路径重构

　　作者简介：

　　亓俊国，教育学博士，北京师范大学继续教育与教师培训学院院长、副研究员，主要研究高校学历继续教育、教师培训与职业教育

　　王彦平，北京师范大学继续教育与教师培训学院教学与质量管理部主任，主要研究高校学历继续教育

　　孙静，工学博士，北京邮电大学教务处教师，主要研究高校学历继续教育

　　摘要：高校学历继续教育是构建全民终身学习教育体系的重要参与者与制度性安排。其内在的公共性与私人性双重属性,构成了治理实践的理论基础与持续性张力。当前,在从“学历补偿”向“服务全民终身学习”的战略转型中,高校学历继续教育存在治理目标模糊、治理效能不高等困境。其根源在于双重属性的结构性失衡。这需引入“连续统”动态平衡的治理哲学,通过价值定位战略性转型、办学体系分类化重构、质量标准系统性筑基、数字技术与教育深度融合、学习成果融通性认定、协同治理的现代化变革等六个维度的联动与互构,探索构建准市场协同治理模式,推动高校学历继续教育治理体系与治理能力现代化。

　　关键词：高校学历继续教育;准公共产品;教育治理;终身学习

　　文章出处：亓俊国,王彦平,孙静.双重属性视域下高校学历继续教育的治理困境与路径重构[J].终身教育研究,2026,37(4):77-86.

　　一、问题提出：战略转型期的深层矛盾与治理挑战

　　高校学历继续教育是我国高等教育体系的重要组成部分，其发展轨迹反映了国家政治经济体制改革与教育政策的变迁。从新中国成立初期以函授、夜大（业余）为主的成人高等教育的初始化发展，再到20世纪末以来现代远程教育（网络教育）、开放教育的相继兴起，其办学形式虽多样，但核心使命始终围绕着扩大高等教育机会、服务国家经济社会建设与促进社会成员发展展开。从历史的角度来看，它以开放灵活的办学形式，为数以亿计因种种原因未能接受全日制普通高等教育的求学者提供了学历提升通道、弥补了高等教育机会，在加速我国高等教育大众化进程、促进教育公平、提升人力资源素质等方面做出了积极贡献。然而，随着我国高等教育毛入学率在2019年达到51.6％，历史性地跨入普及化阶段，高等教育发展的主要矛盾也转化为人民对日益增长的公平而有质量的教育需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出全面构建泛在可及的终身教育体系、建设学习型社会的时代背景下，高等教育发展的内生动力也经历了从“有学上”到“上好学”、从“一次教育”到“终身教育”的深刻嬗变。

　　在新时代发展的历史节点上，高校学历继续教育传统意义上以弥补高等学历教育机会为核心的“补偿性教育”功能已基本完成其历史使命。党的二十大报告提出，建设全民终身学习的学习型社会与学习型大国，打造“人人皆学、处处能学、时时可学”的终身学习体系。这意味着，高校学历继续教育的战略定位需要实现历史性跃迁：从高等教育的“补充”与“配角”，转向构建终身教育体系、服务全民终身学习的重要参与者。然而，这一转型在实践中却面临着严峻的治理困境与挑战，治理目标模糊、治理主体权责不清、治理措施不完善和治理机制不健全等问题突显，直接影响了高校学历继续教育的健康发展。部分高校学历继续教育深陷于浓重的“学历补偿型”办学理念、陈旧的“普教化”办学制度和落后的“创收化”办学体系问题中。部分高校学历继续教育定位在“社会服务与公益使命”和“市场创收与经济效益”之间摇摆，如超出办学条件片面追求办学规模，导致人才培养质量参差不齐，学习者“网上刷课”“授课缺勤率高”“混文凭”现象仍较普遍；强化能力导向的考试改革被简化为降低考试难度、提高考试通过率，等等。其治理体系陷入了“一放就乱、一管就死”的困境，政府、高校、学习者及社会用人单位等多方利益主体的目标冲突仍较突出。上述系列问题导致高校学历继续教育社会声誉与学历公信力不高。2022年《教育部关于推进新时代普通高等学校学历继续教育改革的实施意见》，开始对系列问题予以回应，高校学历继续教育各类办学形式也于2025年秋季开始统一为“非脱产”，这标志着其开始步入以规范管理、提升质量为核心的攻坚期与深水区。

　　根据美国经济学家萨缪尔森提出的公共产品理论（Public Goods Thoery），高校学历继续教育具有消费的正外部性、排他性、竞争性和给个体带来私人收益的特性，属于具有公共性和私人性双重属性的“混合产品”或“准公共产品”。纵观高校学历继续教育的发展，上述困境与问题并非孤立、偶然现象，而是高校学历继续教育作为“混合产品”所固有的公共性与私人性双重属性，在特定制度环境与市场条件下发生结构性失衡的必然结果。尽管高校学历继续教育以往的办学形式差异较大，但政府对其所采取的传统治理思路往往在“强化政府计划管控”与“面向市场自由竞争”两极之间摇摆，未能建立起与“混合产品”属性相匹配的、稳定而富有弹性的协同治理框架。因此，从高校学历继续教育的双重属性视域出发，系统剖析其治理困境的生成逻辑，并结合“连续统”（Continuum）动态平衡的治理哲学，探寻其现代化的治理路径，将是破解当前实践困境、引领其健康发展的迫切现实需要，也将对深化高等教育改革、构建学习型社会产生重要影响。

　　二、理论基础与分析框架：公共产品理论、连续统平衡与治理逻辑

　　理论是对实践经验的总结，同时又能指导实践的发展。高校学历继续教育的治理需要科学的理论作为复杂现实的诊断与未来路径设计的前提。结合公共产品理论与现代治理理论，本文尝试构建“双重属性—连续统平衡”的理论分析框架，旨在为理解高校学历继续教育的治理困境与出路提供学理支撑。

　　（一）公共产品理论及高校学历继续教育属性特征

　　公共产品理论指出，社会产品可根据消费的竞争性与受益的排他性，区分为公共产品、混合产品与私人产品。公共性与私人性是不同社会产品的基本属性。“公共性”指产品消费具有显著的正外部性，主要内涵是公有、共享和共同，一般与“私人性”所代表的私有、排他和差异相对应，是指与整个社会或公共利益相关、开放共享公共资源、平等参与公共事务的性质。高等教育天然的具有公共性与私人性。高等教育的公共性，主要指公益性，体现在培养社会公民、公平公正的价值意义、维护社会公共利益和成果超越个人利益而为社会大众所共享等正外部性方面。而其私人性，主要是指高等教育直接为受教育者个人和家庭带来经济和社会收益，同时具有消费上的排他性和竞争性，即由于高等教育机会的有限性，个体对教育资源的占用会在一定程度上排除了其他个体的资源获取机会。

　　作为高等教育有机组成部分的高校学历继续教育，也同样具有这两种属性特征。一方面，作为高等教育的延伸，高校学历继续教育承担着传播先进科学文化知识、提升国民整体素养的使命，其效益超越了个体范畴，价值诉求在于社会公共利益与长远发展：通过可持续地提升在职劳动者的知识技能水平，优化人力资源结构、服务国家战略，为因受早期教育失利、经济条件或地域限制等因素影响而未能接受普通高等教育的群体提供向上流动的机会，并有助于降低我国的教育基尼系数，促进教育平等。这是其公共性的显著体现。另一方面，高校学历继续教育主要面向成人学习者，接受高校学历继续教育通常被视为是学习者个人的人力资本投资并寻求回报的过程，学习者及其家庭通过支付学费、投入时间成本获得知识、技能和学历，以期获得更高的薪酬回报、更优越的职位晋升机会、更好地满足个人兴趣爱好和更高的个人成就感，其价值诉求在于个人发展与即时回报，具有明显的私人性特征。

　　高校学历继续教育作为具有公共性与私人性双重属性的统一体，属于“混合产品”或“准公共产品”。现代社会无论是哪种产品的提供，都离不开市场机制。高校学历继续教育作为混合产品的两重属性内在地蕴含着矛盾与张力，必须通过计划与市场两种手段予以动态平衡。高校学历继续教育的公共性属性要求政府作为公共职责的承担者要主动作为，通过规划、投入、监管等手段，考量社会整体利益与长期利益，确保其公益导向与基本质量，并保障弱势群体的受教育机会。而私人性属性则驱动着学习者（需求方）基于“成本—收益”分析进行教育选择，并激励高校（供给方）响应市场需求、提升服务质量或降低收费价格以吸引生源。但政府与高校若对其双重属性倾向把握不足，导致结构性失衡，治理实践会出现两种突出问题：一种是容易将公共性等同于僵化的计划管理，忽视私人性，导致教育供给效率低下、内容僵化，无法灵敏响应社会与个人多元化的学习诉求；另一种是放大私人性，将其完全推向市场，市场主体基于“成本—收益”分析可能引发一系列“市场失灵”，最终损害教育公平与教育的长期效益。

　　（二）连续统思维：一种动态、辩证的治理哲学

　　作为混合产品，高校学历继续教育的公共性与私人性构成了有机统一的动态连续统。“连续统”源自数学和哲学领域，也叫连续统一体，指的是一个连续的、没有明显界限的范围或系列。连续统思维是把事物、现象、活动看作是一个连续性的整体。根据特定情境，在活动运作的过程中对连续统的两端（在某个区域或区间内）交替性地、不确定性地有所偏重。这种整体的、联系的、动态的“连续统”思维为我们超越非此即彼的二元对立、理解和驾驭两种属性提供了关键的分析工具。它将两种属性的关系视为一个连续光谱或尺度上的两个端点、而非截然对立的两种状态，两者之间可以有不同程度的混合和重叠。据此来理解，高校学历继续教育两种属性关系在特定时期下的实践形态，就是处在连续统光谱的某一点上，其具体位置是国家政治社会环境、法律法规、经济财政、市场机制、社会观念等多种力量博弈与均衡的结果。

　　应用在高校学历继续教育领域的“连续统”动态平衡的治理哲学，其精髓在于摒弃寻求两种属性平衡点的最优性和静止性，同时在承认平衡点的动态性与情境依赖性基础上，根据国家发展阶段、战略优先次序（如公平与效率的优先性）、特定群体的需求紧迫性和发展规律，在“连续统”光谱上审慎、灵活地进行策略性调整。其核心目标是：通过一系列统筹考虑的制度设计，让追求社会公益的政府行政行为（如公共财政投入、招生计划管理、学费标准核定、专业设置审核、质量监管）与追求私人效益的市场行为（如高校招生竞争、个人报名选择）能够同向而行、相互增强，而非相互抵消。例如，政府通过设立严格的办学条件、教学质量标准和招生宣传要求（强化公共性），实际上保障了高校学历继续教育文凭的整体含金量，从而保护了每一位学习者的私人投资价值。而市场机制带来的特色化办学、多样化专业供给与招生竞争压力（激发私人性），则能更高效地满足社会对多元化、高质量人才的需求，提升公共产品供给效率与精准度，从而实现更大的公共福利。新时代高校学历继续教育治理的核心命题，便是在普及化教育与终身学习时代背景下，探寻并制度化一种能更有效维持这种动态平衡的新治理范式。

　　三、治理困境的深度解构：属性失衡引致的治理失灵

　　高校学历继续教育与产业和劳动力市场联系紧密，其办学方式多元开放、运行机制由“需求驱动”，办学成本主要按照“谁受益、谁承担”的原则进行分担，“准市场”特征明显。梳理高校学历继续教育治理实践领域长期以来存在的问题，会发现这并非某单一环节的政策缺失或政策执行不到位导致的，而是在“准市场”办学环境下公共性与私人性关系在价值定位、制度设计、行政监管和市场机制等多个层面发生结构性失衡后，计划与市场手段错位、治理出现失灵的结果。两种失衡共同导致了高校学历继续教育价值定位的模糊与异化、社会公益形象与质量声誉受损、学历证书的人力资本信号功能弱化。

　　（一）价值背离：私人逐利逻辑对教育公益本性的影响

　　在高校学历继续教育市场上，作为消费者的成人学习者和作为供给者的高校都是市场主体，都有追求效用或利益最大化的基本驱动力，而完善的市场规则体系是规范市场秩序、提高资源配置效率、保障社会公平底线的制度基础。若规则体系不完善、政府监管不到位，市场主体的私人性逐利化倾向会被激发甚至放大。如有的高校及其校外教学站合作机构会将学历继续教育视为“产业项目”，将其作为追求规模经济与利润最大化的“钱袋子”“菜篮子”，盲目扩大招生规模而压缩办学投入，简化教学过程、弱化集中面授与实践环节、不重视网上课程交互性，教学空心化现象突出。这也是多年来高校学历继续教育常被质疑“学习发生了吗”的原因所在。与此同时，有的学习者受“文凭主义”功利化观念影响，将接受高校学历继续教育理解为获取毕业证书的“交易”，存在强烈的“混文凭”动机，认为“交钱就应该拿证”。高校学历继续教育存在“三不”重视——高校不重视、授课教师不重视、学生不重视的现象，“重文凭轻能力”的社会“用人观”弱化了高校和个人对学历继续教育质量的重视。高校的机会主义与学习者的工具主义形成了一种负向价值的“合谋”关系。其后果是，教育过程所承载的知识传授、能力培养、价值观塑造等核心育人功能被虚化，学历证书所代表的资格、能力价值标签变得弱化甚至失真，办学声誉降低。这不仅彻底背离了其服务社会公共利益、促进人的全面发展的根本宗旨，公共性根基受损，最终还使得学习者支付的时间与金钱成本无法换取相应的人力资本增值，投资长期回报落空，私人投资价值难以实现，整体办学陷入“大规模供给—低成本投入—低成本教与学—大规模产出”的假性繁荣。

　　（二）体系同质：分类指导缺位下的定位重叠与资源错配

　　我国普通高等教育体系具有分层办学、分类发展的特征，然而，高校学历继续教育领域长期缺乏与之相辅相成的、科学清晰的分类指导政策与资源配置机制。在宏观政策引导和特色发展评价指标不清晰的情况下，多数高校，如研究型大学、应用型大学、高等职业院校、开放大学和独立设置成人高校等，在举办学历继续教育时多聚焦于管理类、财经类、法律类等投入少、生源多的“通用”专业，陷入低水平的同质化竞争。从双重属性与连续统平衡的视角来看，这是私人性驱动下的以追求短期办学收益为目标的市场行为取代了公共性所要求的基于国家战略和长期社会效益的差异化、战略性人才培养功能规划。带来的后果就是研究型大学的高端学科优势和科研资源未能有效转化为面向高素质专业人才的学历项目，其社会引领与优质资源辐射的公共价值不能充分实现；地方应用型高校、职业院校、独立设置成人高校也未能紧密结合区域产业结构与劳动力市场需求，办出具有鲜明行业特色和地域适应性的学历继续教育，灵活、开放办学的优势不能充分发挥，其服务地方经济社会发展的核心公共职能也被削弱。这种体系结构的定位重叠，导致高校学历继续教育资源的错配与整体社会效益的低下，既无法满足国家战略对多样化、创新型、应用型人才的精准需求，也无法有效回应学习者个性化、特色化的素质提升诉求。

　　（三）质量模糊：标准缺失与信号失灵下的品牌弱化

　　高校学历继续教育质量是继续教育过程与结果满足社会与学员需求的程度。由此，除收费标准所带来的价格因素外，教育质量通常是连接社会公共信任与个人受教育决策的核心纽带，也是平衡双重属性的关键支点。在高校学历继续教育领域，各校学费收费标准都相差无几的情况下，若教育质量标准缺失、教育质量不可验证，则会导致质量与品牌效力弱化，学习者出现反向选择现象：接受更有质量保障、更高办学声誉高校的学历继续教育并非首选，能快速毕业、容易获取学历成为最重要的选择。这种质量信誉体系的脆弱与失效，也是源于双重属性平衡机制的缺失。

　　一方面，体现国家意志和公共利益的统一质量底线标准缺位。尽管国家有高校学历继续教育宏观政策文件，但缺乏针对成人学习特点和终身学习目标的、细化可操作的、能体现质量与规模相匹配的办学条件标准、教学质量标准、专业认证标准，导致社会公众、用人单位对人才培养规格无法形成稳定、清晰的质量预期，也无法直接参与社会监督和评价。另一方面，由于普通高校内部对全日制普通高等教育与学历继续教育这两种办学类型，属于“同校同质”还是“同校异质”的质量标准存在争议，导致同一所高校颁发两类文凭的公信力受到质疑。这也正是以清华大学、北京大学为代表的部分研究型大学选择退出学历继续教育领域的原因之一。此外，市场机制中本应发挥质量信号作用的文凭信息失真，也影响了学习者的教育选择。在高校学历继续教育主要发挥“学历补偿”作用的时期，由于接受学历继续教育的学习者一般为在职人员，缺少关于首次就业率、就业质量和用人单位直接反馈的教育效果评价，导致文凭本身的效力超过了主办高校所带来的声誉和质量效力。在高校内部，学历继续教育教学改革创新、质量管理会因创收压力而被边缘化，以本科教学评估所代表的评估体系将继续教育统一纳入高校评估范围后，由于师生比、资源使用占比等指标原因又影响研究型大学的办学积极性。这种内部约束困境与外部监督难以量化的双重模糊，使得高校学历继续教育质量声誉缺失了基本的制度基础，最终会影响普遍性的社会信任和公众选择。

　　（四）治理悖论：“放乱收死”的钟摆效应与角色冲突

　　“一放就乱、一管就死”，这一我国高等教育领域常见的治理困境，在高校学历继续教育领域表现得也较为典型，也是体制机制层面属性失衡的直观反映。我国现代远程教育试点高校在办学初期曾获得以自主招生、自主设置专业、自主颁发文凭等为代表的广泛的办学自主权，这种不受监管控制的放权导致部分高校盲目扩张办学规模、质量声誉受损，随之而来的限制办学自主权、采取网络教育公共课统一考试等行政措施又导致了办学严重紧缩，试点难以取得预期成效。

　　在财政资源有限、难以满足经济社会发展对人才的公共需求时，政府充分放权、政策向私人性一端倾斜，可以充分利用市场机制提高高校办学积极性并激发学习者的求学热情。但高校作为履行公共使命的教育者与追求市场收益的教育服务者的两种角色之间存在利益冲突，若政府事中事后监管缺失、信息不对称会导致“市场失灵”，极易诱发高校自主权限扩张，如虚假招生承诺等会导致办学严谨的高校反而不受欢迎的“劣币驱逐良币”的市场乱象，严重损害学习者长期权益和教育公平。若政府对此采取加强行政监管、收紧办学权限、强化统一考试等方式整顿市场环境，偏向公共性的“一刀切”政策措施，又会因为政策僵化、审批流程烦琐、计划控制色彩浓厚让高校办学特色与创新活力被抑制，私人性合理需求得不到有效满足。这种在“市场失灵”与“政府失灵”之间的钟摆效应，深刻揭示了计划与市场的单一手段都无法对混合产品有效治理的困境，其根源在于未能以连续统动态平衡思维为指导，构建一个能够同时防止两种失灵、在治理体系与治理手段上都能协同配合的稳定制度框架。

　　四、路径重构：迈向基于连续统动态平衡的现代化治理体系

　　高校学历继续教育的双重属性是其内在的、根本的规定性，二者并非对立，而是构成了一个从“完全公共”到“完全私人”的连续统谱系。破解上述困境，可遵循“双重属性—连续统平衡”理论，深刻理解其公共性与私人性的辩证关系，将“服务全民终身学习”理念具体化为一套使社会公共利益与学习者个人发展诉求同向同行、相互增益的制度安排与办学实践，推动高校学历继续教育迈向基于连续统动态平衡的现代化治理体系。唯有完成价值重塑与定位转型，高校学历继续教育才能夯实其在新时代存在与发展的合法性根基，真正肩负起服务个人终身成长、促进社会公平正义、支撑国家现代化建设的时代使命。历史与实践表明，高校学历继续教育发展质量与办学声誉，根本上取决于社会对其两重属性及其动态平衡关系的认知深度与把握能力。

　　（一）价值重塑：锚定“服务全民终身学习”，完成战略定位的范式转换

　　价值重塑的本质是，在新时代背景下，深度挖掘高校学历继续教育契合时代发展需求的公共性与私人性新内涵，在连续统中寻找并锚定二者的动态平衡点，实现战略定位的范式转换。这是构建现代化治理体系的逻辑起点与价值内核。学习对象的开放性和学习形式的灵活性，使高校学历继续教育面向全体社会成员成为可能。新时代高校学历继续教育的高质量发展，要根据其发展特性，摒弃或超越将其视为普通高等教育补充或附属的惯性思维，转而确立其作为终身学习体系重要参与者的独立地位，对其根本价值与战略定位进行系统性反思与重塑。这需要以“服务全民终身学习”理念为价值定位，运用连续统动态平衡的治理哲学，系统性调和其内在的双重属性张力，引导其从“学历补偿”的历史路径依赖，转向“服务人的可持续发展和学习型社会建设”的新范式，实现从“补偿教育”到“发展导向的终身学习”的跨越和转变。这意味着，高校学历继续教育办学要从“文凭导向”转向“实现有意义的能力增值”，教学内容从普通学科知识体系复制转向模块化、前沿性、实用性的课程开发与重构。

　　一要推动目标层面的深度融合，达到价值目标同向而行。新时代高校学历继续教育的办学宗旨是坚持立德树人，支撑学习型社会建设，服务国家对人力资源的持续需求，这是公共性的彰显。其具体目标是通过助力每一位社会成员在贯穿职业生涯乃至整个人生的过程中，持续更新知识、提升技能、适应变革、实现个人价值，满足私人性需求。两者在“促进人的可持续全面发展”这一维度层面本质上是统一的。但目标深度融合和同行的关键连结点在于，高校学历继续教育的人才培养目标和学习者的受教育目标应从“获得文凭”转向“实现有意义的能力增值”，利用个体发展聚合效应服务公共价值。政府和高校可以探索建立基于成人学习者的学习成果能力框架，明确在职学习者在专业知识、可迁移技能、数字素养等方面的提升标准，积极引导学习者不是为了“文凭”而是为了“赋能”而学，使公共性的社会战略价值与私人性的个体发展价值形成互促共生的正向循环。

　　二要达到动力机制的系统协同，这是支撑目标融合和同行的核心。在治理实践中，政府需统筹协调计划与市场两种手段，以“保障质量、促进公平”“激发需求、提高效率”为平衡点和出发点，构建高校学历继续教育健康发展的协同动力机制。如通过强化公共财政对基础性、普惠性学历项目的支持，设立针对重点群体（如教师、产业工人、退役军人、乡村人才等）和战略领域（如紧缺专业）的专项资助计划，引导高校面向国家战略需求开展办学，严格执行基本质量标准，筑牢其促进社会公平、服务国家的公益底色。同时，政府要充分尊重市场规律与个人选择权，通过保障高校办学自主权、鼓励特色创新、推动信息公开、减少烦琐的行政审批等放权措施，来激发高校多元、优质、灵活的教育供给，满足市场与个人的差异化、高阶化需求。例如，地方政府可根据当地经济社会发展需求，通过与学习者共担成本的方式支持特定社会群体的在职学历提升；允许高校探索“基础保障＋市场选择”的特色专业复合供给模式，前者由政府主导定价或提供补贴，确保基本公平与质量；后者则主要由市场调节、政府指导，实现优质优价与特色发展。再如，在重大项目立项、成果申报、课题研究、教学评估中将高校学历继续教育设为单独系列，并据此制定符合其办学规律与特点的评审标准体系，使计划的公共性规制与市场的私人性激发形成合力，推动双重属性在动态平衡中协同共进。

　　（二）体系优化：实施精准分类治理，塑造功能互补的健康发展生态

　　与我国经济社会高质量发展的需求特征相适应，要构建服务全民终身学习的现代化高校学历继续教育体系，其关键在于以连续统动态平衡思维，打破“大一统”的管理模式，承认不同高校、不同专业在连续统上的合理位置差异，实施基于高校办学资质与核心使命的差异化分类指导策略，驱动整个高校学历继续教育体系形成层次清晰、定位明确、特色鲜明、充满活力的健康发展生态，改变无序竞争与资源内耗的不良局面。这需要建立基于平衡协同思维的分类指导与动态调控机制，以推动高校学历继续教育的广泛供给与多样化人才需求的有效对接。

　　一是构建分类发展的高校学历继续教育体系，有其理论依据与必然的政策逻辑。分类指导的本质在于引导各类高校基于自身的核心竞争力发展学历继续教育，避免脱离本校优质资源的同质化竞争与资源错配，使国家宏观战略、区域发展需求与个人学习诉求都能找到最适配的供给主体。国际大学排名、我国高校教学水平评估和学科评估都显示不同类别高校在科研实力、师资力量、财政投入、社会声誉和成果转化等方面差异明显。高校举办学历继续教育必然要在其关键资源供给的基础上进行。

　　二是分层分类体系的核心架构在于构建功能互补的“金字塔”式体系模型。根据我国办学实践，这个体系的办学主体可分为科研型高校、地方应用型高校、高等职业院校、开放大学和独立设置成人高校四大类。各类办学主体有明确的发展定位和主要服务对象，体系功能清晰、相互衔接、分层分类，以扩大和丰富多样化高校学历继续教育供给、有效实现服务国家和区域战略需求的公共价值，以及学习者有意义的增值为目标。其中，科研型高校可充分利用学科与科研师资资源，重点在优势学科、紧缺学科、新兴学科和交叉学科等领域的高素质创新型人才培养方面发挥主导作用；地方应用型高校可以充分发挥其在区域产业经济中协作紧密的优势，聚焦于技能型区域经济社会人才培养；高职院校可重点举办实践教学与技能认证双融合的学历继续教育；开放大学和独立设置成人高校以学历继续教育为主业，可确立服务国家或区域全民终身学习的基础性普适定位。这个体系的构建，需要政府系列政策配套，从制度层面为不同类型高校在连续统中找到自身平衡点提供支撑。比如政府经过评估后可允许部分高校突破现行招生地域、招生规模、学费收取标准和专业设置等方面的政策限制，聚焦国家战略提供特色化、高水平的办学服务；可鼓励地方应用型高校和高职院校进行校企合作，推动基于实践教学的“订单式”人才培养的改革创新；允许学习者根据需求同时注册不同高校、修读不同专业；开展继续教育“贯通式”人才培养改革试点，以打通各类高校之间、学历与非学历教育之间的制度藩篱。通过分类治理与融合发展，使不同类型高校在双重属性的连续统中各居其位、各展所长，共同构成一个功能互补、协同发展的健康生态。

　　（三）标准夯基：构建以国家标准为基础的多元共治质量保障闭环

　　质量是平衡公共性与私人性的关键支点。破解当前质量保障体系不健全、标准缺失、评价弱化的困境，须构建以国家质量标准为底线、以高校内部质量体系为核心、以外部评估认证为驱动、以过程数据为依据，目标明确、责任清晰、运行有效、持续改进的质量保障闭环。这是高校学历继续教育实现“规范、优质、特色”发展的根基，也是从根本上扭转“重规模轻质量”惯性、提升高校学历继续教育的公信力与吸引力、推动实现公共价值与个人价值目标相统一的重要举措。这将为高校学历继续教育更好地满足成人业余学习需求、在新时代承担“服务全民终身学习”使命奠定基础。

　　一要实现从“简化版普教”到“特色化继教”的质量观转型。高校学历继续教育要确立与其“服务全民终身学习”定位相匹配的、相对独立的质量哲学。成人学习者这一群体具有自我驱动、情境性、追求实效、意义建构的学习规律，以及碎片化学习、高机会成本投入等学习特征。这要求高校学历继续教育要超越传统普通全日制的教学范式，在课程设计、教学交互、考试评价和支持服务等方面进行重构，从而具有“继续教育”的鲜明特征。这要求摒弃将其视为普通高等教育“简化版”或“附属”的惯性思维，承认其基于继续教育的质量标准，这就不能是普通高等教育标准的简单化复制，而是一套“基于实践、成果导向、技术赋能、体现特色”的独立标准体系。

　　二要研制国家层面专业类教学质量标准，确立质量底线。可以由教育部牵头，协同行业企业、高校及评估专家，研制并发布具有国家意志的《高等学历继续教育专业类教学质量国家标准》，明确各主要专业在培养目标、招生对象、毕业条件、课程体系、师资配比、教学交互、实践教学、考试要求等方面的最低质量要求，作为办学资格与教学实施的“基本线”。不同类型高校，可以据此再制定与本校办学定位相符的专业教学质量标准，以回应社会各界尤其是高校内部对人才培养质量和“同校同质”质量标准的关切。

　　三要构建“高校为主、过程覆盖、数据驱动、结果应用”的常态质量监测与评估机制。要强化高校是学历继续教育的办学主体和质量保障体系第一责任人的认识，各主办高校要建立与其办学定位和规模相适应、覆盖各办学环节、涵盖全链条数据的校本内部质量保障体系；引入外部评估与专业认证机制，将高校学历继续教育办学质量独立纳入本科教育教学评估，或开展以“专业认证”为基础的质量认证；系统收集学习者满意度调查、毕业生跟踪调查、雇主评价等多维度反馈信息，信息与招生计划、项目立项等资源配置挂钩，从而鼓励和支持高校形成品牌影响力。

　　（四）模式创新：深化数字技术与教育融合，实现价值跃升

　　技术对高校学历继续教育的赋能，不应仅用于推动构建以学习者为中心、数据为驱动、模式重构为特征的教育数字化教学模式、服务模式乃至治理方式，而是推动其在混合产品双重属性框架下，通过创新教育服务的供给模式与治理机制，更高效、更公平地实现其公共价值与私人诉求在更高水平上达成有机统一，构建“更加普惠、优质且更加个性化”的新型教育体系。高校学历继续教育技术应用的成功标准，在于能否在扩大受教育机会、提升教育质量、提高个性化学习选择与学习成效之间建立动态平衡，并确保这一进程的公平、安全与可持续。

　　其一，技术的应用，要强化高校学历继续教育作为混合产品的公益性。通过建设泛在可及的网络学习空间、突破时空限制，降低高校学历继续教育服务的边际成本，减弱其竞争性与排他性，为构建包容与公平的教育环境提供制度与物理基础。技术的应用要着眼于降低教育成本、提高教学服务的群体规模与教育成效，让优质在线课程资源得以普惠性推广，尤其是提高偏远地区与弱势群体的受教育机会。要充分应用以学习分析、大数据技术为代表的技术工具，为教育部门提供动态监测和分析数据，客观记录并分析学习过程与成果，提高资源调配效率与质量监管服务水平，以维护高校学历继续教育的基准质量与社会声誉、增强学历证书的公信力，使其保障教育公平与质量的核心公共职能得以稳固。此外，技术的应用要摆脱制度制约、技术壁垒和服务困境这些关键障碍，建立基于数字包容、与需求匹配的终身学习环境与服务体系。

　　其二，技术的应用，要以拓展其满足个体发展需求的深度与精度为基础，增强私人投资属性。高校学历继续教育具有市场导向、重视规模效益、服务标准化与个性化相结合、有投入与产出效益诉求的产业特征。要通过数据驱动技术推动高校办学从“标准化供给”转向可规模化的个性化支持，提升学习者的成就感、学业完成率与人力资本回报。为回应学习者个性化的能力发展诉求，应通过开发应用“诊断自适应”学习系统，为其动态生成“一人一案”学习路径，优化其学习体验与认知效能，精准支持服务个性化的学习者，提高对学习者学习效果的诊断、监控、指导效果。要应用虚拟仿真技术让学习者在数字化职业环境中进行重复演练与实践操作，提高实践能力。技术的深度融入与创新应用，要实质性提高高校学历继续教育开放性与便捷性优势，以有效响应“人人皆学、处处可学、时时能学”的全民学习诉求，更好地契合学习型社会构建与发展的时代需要。

　　（五）机制融通：以资源共建共享与学分互认畅通终身学习通道

　　资源共建共享机制与学分互认“立交桥”建设，是推动高校学历继续教育与普教、职教等资源体系互联互通，构建全民终身教育体系的基础性制度保障。跨机构、跨区域的资源整合与协同建设能够减少重复投入，提升教育系统的整体效率与公平性。打破不同类型学习成果之间认证、积累与转换的制度性障碍，能够赋予学习者更大的学习自主权，从而提升学习效能、提高终身学习的便捷性与吸引力。这一机制的完善，将推进高校学历继续教育突破封闭的自我体系边界，向开放、联通、枢纽化的终身教育支持平台转型，增强终身教育的连续性、灵活性与内在激励，在更高层次上实现其公益属性与个人收益的有机结合。

　　一要破解资源壁垒与制度割裂，服务双重价值目标。高校学历继续教育的资源壁垒与狭隘的利益观会导致优质资源的配置低效、对教育公平产生隐性影响。它固化了院校间的质量差异，并使学习者在不同教育体系间转换时增加成本，影响了促进社会整体人力资源增值与机会公平的公共使命，也削弱了高校学历继续教育投资对个人职业发展的实际效用。推进资源共建共享与学习成果认定和学分互认，就是要通过机制架构打破封闭性，在更广阔的终身教育体系中重新锚定公共性与私人性的平衡点，降低教育成本、扩大社会和个体的共同收益，从而更有效地同时实现规模化的公共效益与个体化的私人价值。

　　二要以“共建共享、开放共赢”为原则推进资源建设，兼顾公共性的资源普惠与私人性的产权保护。高校与教育行政部门可在现有标准体系基础上，制定基于“终身学习”与“应用型”数字教育课程资源建设（含微学分证书课程模块）认证、共享与版权管理的标准与协议，设计知识产权保护与收益分配机制，为大规模资源共享提供制度基础与技术规范。鼓励基于学科专业、地域或类型的多层次资源联盟，推进课程互选、师资互聘、联合开发特色资源，实现优势互补。推动高校整合校内资源，有条件地向学历继续教育开放实验室、图书馆数据库、在线课程平台，破除校内资源流动的体制机制障碍。

　　三要尽快推进学分认定与转换的“立交桥”制度建设，在更广阔空间和更长远时间维度上实现学习者个人发展诉求与教育体系公共整体效能的统一。国家出台继续教育课程学分认定标准，并分区域建立学分存储、转换的国家学分银行体系，实现各类学习成果的标准化认定，推进建设“学历教育”与“非学历教育”贯通的关键制度枢纽。完善国家资历框架，明确各级各类学习成果（包括学历教育、职业培训、工作经验、资格证书等）学分认定的基础条件和标准。国家依托不同类别高校建设“学分银行”作为学习成果认证、积累与转换的公共服务平台，完善其课程标准单元库、学习成果认证规范、学分转换规则。建立由高校、行业企业、评估机构共同参与的认证专家委员会，制定透明、严谨的认证流程与标准。

　　（六）治理变革：构建“准市场”协同治理模式，实现多元主体良性互动

　　解决“一放就乱、一管就死”的困境，根源在于妥善处理其作为混合产品两种属性的内在张力。因此，必须超越单一的行政计划或纯粹市场化的路径依赖，构建“政府宏观引导、市场适度调节、高校自主办学、社会多元参与”的准市场协同治理模式。该模式的核心在于通过制度设计，使政府“有形之手”与市场“无形之手”形成合力，共同引导高校学历继续教育在追求规模效率与保障质量公平之间达成动态平衡。其中，政府、高校和用人单位要协同建立多元成本分担机制：在政府限价或指导价的基础上，允许办学质量高、社会声誉好的高校在一定范围内实行优质优价，使其办学投入获得合理回报，形成质量提升的正向激励。

　　一方面，“准市场”治理模式首先在于明晰政府权责边界，构建规则与底线框架下的良性竞争秩序，推动形成高校自主办学、学习者自主选择的市场机制。政府要建立清晰的办学准入和退出机制，构建基于数据的质量监测与预警体系，对违规办学、质量不达标者进行严厉惩戒，维护教育市场秩序与学习者权益，明确其服务全民终身学习与国家战略的核心使命。政府通过事中事后的质量监管调控，确保教育公平、维护国家标准、服务战略导向，防止市场失灵；制定市场规则，通过评估赋予高校较大范围的办学自主权，激发其质量提升、特色办学的内在动力，有效回应市场需求；引入第三方力量，参与质量评价等环节。政府要对中西部地区、重点产业领域及弱势群体的教育成本进行公共财政分担，纠正市场失灵可能带来的不公平。

　　另一方面，高校要切实履行办学主体责任，在行使自主权的同时切实担当质量保障者的角色。高校基于自身办学定位与特色，主动对接需求，提供高质量、特色化的教育项目，在准市场环境中凭借质量与声誉赢得发展。在政府设定的政策框架与质量标准内，行使在专业设置、招生计划、课程开发、教学模式构建、学费标准制定等方面的自主权。高校必须将学历继续教育真正纳入学校整体发展规划与人才培养体系，建立权责清晰、管办分离的内部治理结构，切实承担起保障教育质量的主体责任。

　　综上，系统性破解高校学历继续教育的治理困境，要在双重属性视域下运用“连续统”动态平衡的治理哲学，转换传统的“行政计划”与“自由市场”两极的治理模式，力求在公共价值与私人诉求、政府调控与市场活力、当前需求与长远发展之间，解决其作为混合产品双重属性的内在矛盾，并构建一种动态的、可持续的平衡机制。高校学历继续教育要跨越对其“补偿性教育”的路径依赖，在教育强国与学习型社会建设的新征程中，以“服务全民终身学习”的定位重塑价值，通过系列制度构建，实现其服务国家现代化建设、促进社会公平正义、支撑个体终身发展的时代使命，让公共性与私人性在动态平衡中互促共生，谱写高质量发展的新篇章。