邬跃：从“管办分离”看高校非学历教育的治理转型

　　在建设学习型社会、学习型大国背景下，非学历教育已成为高校服务国家战略、对接产业需求的重要支点。以教育部学习型社会建设重点任务首批遴选的100个非学历教育改革创新试点单位为观察对象，审视“管办分离”这一政策导向，发现高校非学历教育治理的变革仍处于攻坚期。

　　这些学校覆盖了普通本科、高职、开放大学等多类办学主体，归纳梳理其非学历教育的管理模式，主要有四个类型。第一，“管办彻底分离”被视为规范办学的标杆模式。学校设立终身教育处、继续教育管理处等专门机构，统筹制度建设、审批监管与对外联络，继续教育学院与专业院系作为办学实体，专注于项目开发、教学组织与学员管理。如浙江大学2006年成立继续教育管理处，同步推进市场化运营机制改革，印证了这一模式在规模效应与质量管控上的优势，试点单位中42所高校采用此模式，多为办学规模较大的本科院校与开放大学。第二，“管办有限分离”过渡状态。学校未设置专门的职能机构行使管理职权，将管理职权放在继续教育学院，继续教育学院代表学校履行非学历教育的项目审批、监管等管理职能，同时继续教育学院与其他专业院系如管理学院、经济学院、法学院等开展非学历教育办学，继续教育学院既是监管主体又是办学主体，只是监管职权由继续教育学院下设科室行使。此种模式，从权力制衡角度来说，继续教育学院与其他专业学院之间在举办继续教育方面存在不平等，无论是规则的制定还是执行，对其他专业学院会不公平。试点单位中40所高校选择此路径，折射出中小规模学校在监管成本与办学效率间的权衡。第三，“管办合体”模式。监管与办学职能集于一身，继续教育学院对全校的非学历教育进行集中统一管理，同时承担全校的继续教育办学，其他专业院系不单独办学，只是根据继续教育学院的安排，参与和承担具体教学任务。18所试点高校采用这种模式，实践证明这种模式对市场需求的响应速度明显滞后。第四，“自我管理”模式。学校未设立归口管理部门，非学历教育的管理通常由各学科、院系或不同职能部门分散负责。院系分散办学、自行监管，仅在财务与纪律层面接受学校约束，目前仅极少数高校采用这种松散模式。

　　尽管政策明确要求“归口管理、管办分离”，但现实离目标仍有差距，“管办分离”治理模式体现了办学规模、资源禀赋与治理理念的动态博弈。笔者认为，推进“管办分离”治理存在阻力的主要原因有以下方面。一是职责错位引发效率损耗。当继续教育学院同时承担管理与办学职能时，管理人员需在“制定规则”与“遵守规则”间频繁切换，既难以集中精力构建科学的质量标准体系，又易因“自我监管”导致教学质量把控宽松。二是协同失效导致供需脱节。即便设立了归口管理部门，其与专业院系、市场主体的沟通壁垒仍难打破。课程开发多由院系“闭门造车”，管理部门因缺乏行业洞察难以前置介入，导致课程内容滞后于产业升级。三是激励偏差抑制办学活力。现行评价体系对非学历教育的定位模糊，教师参与非学历教学的课时认定、职称评审权重普遍低于学历教育，导致优质师资不愿下沉；管理人员的绩效考核多与创收指标挂钩，客观上催生“重招生、轻培养”的短视行为。四是市场缺位削弱服务能力。多数高校仍沿用“行政主导”的办学逻辑，招生依赖校园官网与传统宣讲，缺乏对企业需求的精准画像。

　　文丨中国矿业大学（北京）教授、巴渝学者讲座教授邬跃

　　来源丨《在线学习》杂志2026年7月刊（总第127期）